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“税收法定”的目标正在实现

2019-12-28 | 432 人围观

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  “税收法定”的目标正在实现

  梁发芾

  2019年最后一个月,“税收法定”再次提速。近日,十三届全国人大常委会第十五次会议审议城市维护建设税和契税法两部税法草案。制定城市维护建设税法、契税法,可按照税制平移的思路,保持现行税制框架和税负水平总体不变,将暂定条例上升为法律。

  “落实税收法定原则”是中央的大政方针,在2020年全面落实税收法定原则是我国此次改革的时间表。2020年即将到来,“税收法定”正在接近当初制定的目标。2016年,环境保护税、烟叶税和船舶吨税已经实现法定,2018年耕地占用税、车辆购置税、印花税三部暂行条例正处在上升为法律的进程中,2019年,增值税、消费税、城市维护建设税及契税也都开始了立法准备工作,我国税收立法进程在循序渐进的基础上不断提速。我国税收征收依据,由原来的暂行条例为主,已经转变为法律为主。可以设想,在2020年,我国一定能够基本完成税收法定的改革目标和任务。

  税收法定进程中,一些税种因现有规则较成熟、税制相对简单、税收规模较小,采用“税制平移”的方式实现了税收法定。典型的如资源税法。1984年《中华人民共和国资源税条例(草案)》的出台,标志着中国资源税的正式征收。1993年12月,国务院颁布《中华人民共和国资源税暂行条例》,2011年国务院修订了暂行条例,2013年,资源税又进行了全面改革。经过多次改革,资源税已经逐渐成熟,具有从暂行条例上升为法律的条件。2018年,基于资源税税制改革的实质进展,将暂行条例中税制的主体框架平移至将要制定的资源税法。在由暂行条例平移到法律的改革中,税负框架和水平总体保持不变,实现了由暂行条例到税收法律的平稳过渡。当然,税制平移不是也不应该是完全对暂行条例的照抄照搬。资源税由暂行条例平移为法律的同时,也规范了税目税率、简化了纳税申报程序、简并了征收期限、强化了部门协同。这当然更加有利于税务部门的高效征管和纳税人负担的减轻,也有利于纳税人的遵从。除了资源税法,城市维护建设税法、契税法也将按照税制平移的思路,保持现行税制框架和税负水平总体不变,将暂定条例上升为法律。

  税收法定进程中,也对一些已有的税法进行了不断修订和完善。人们极为关注的个人所得税法,近年多次进行修订。最近一次改革就增加了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金和赡养老人等六项专项附加扣除,给纳税人提供了优惠政策。对部分劳动性所得实行综合征税,也为未来实行分类与综合相结合的征管模式打下基础。不断修改完善的法律,还包括《税收征管法》,修法使得这部税收法律更加科学完善。

  税收法定的进程中,还对一些税收暂行条例进行修订和调整,而不是进行简单的平移。暂行条例是国务院制定的行政法规,在制定的程序上,在听取民意的广泛程度上,在协调税收征管部门和纳税人关系,协调涉税不同部门的关系等方面,尤其在稳定性、严肃性和法律效力方面,都存在一定的限制,无法与法律相比。因此,在制定法律的过程中,立法机关必然要对这些局限进行完善和调整,进行修订和改革。近日,有关方面公布了增值税法和消费税法的征求意见稿,向全社会征求意见。由于增值税和消费税是目前我国数一数二的工商税种,影响非常大,因此,这两个税种的立法必然会影响各行各业、各个阶层和亿万消费者的利益。当这两部法律征求意见稿向社会公开后,社会反响十分强烈,人们已经提出很多意见建议。征求意见稿虽然尽可能保持增值税暂行条例和消费税暂行条例多年改革中形成的成果,尽可能保持税负水平的稳定,但是,人们对于征求意见稿中过多地保留行政部门的权力持批评态度,认为这两部税法应该限制暂行条例中给予行政部门的过分授权,约束行政部门在税收要素如税率和税基的调整中过大的自由裁量权。总之,通过广泛征求民意,经过充分论证,经过修改完善,这些税收法律一定会比此前的暂行条例更为科学合理,也更为符合民意。

  虽然2020年是落实税收法定的关键之年,但目前的税收征收依据是否一定要在这一年完全完成由暂行条例向税收法律的过渡,仍然需要看现实的可行性,而不能为法定而法定。我国落实税收法定的原则是积极、稳妥、有序、先易后难。这从近年的工作中完全可以看得出来。一些非常成熟,进行立法难度较小的税种,已经实现了税收法定。一些问题较多,难度较大,尚有不少问题没有得到解决的,则留在后面,如增值税法和消费税法,至今尚处于征求意见的阶段。所以,税收法定既要积极,也要稳妥,必须是条件成熟,争议较少,能够达成普遍的共识,才能上升为法律。而如果条件不成熟,则需要继续创造条件,或等待条件成熟后再启动立法程序。

  在诸多税收暂行条例中,现在尚未转变为法律的已经为数不多,留下来最难啃的骨头,就是房地产税了。今年最后一次的人大常委会会议,即近日展开的十三届全国人大常委会第十五次会议上,房地产税法并未进入审议安排,说明今年不可能启动房地产税的立法程序了。因此,《房产税暂行条例》不大可能在2020年转变为房地产税法。这主要是因为,房地产税是目前争议最大的税种,涉及几乎所有人的切身利益,社会各界充满争议,还远没有取得共识。而且,从立法目的和立法技术来看,将单纯的房产税上升为复杂的房地产税,需要在众多涉及房产地产的税收和收费中进行大刀阔斧的整合和简并。而这些工作目前进展也不顺利。房地产税至今没有列入立法规划,体现的就是稳妥的原则、先易后难的原则。这种审慎稳妥的做法是非常值得肯定的。

  落实“税收法定”的工作正在一步步取得重大成果。要步步为营,将改革的成果巩固下来,扩大开来;也要把不具备条件的问题先搁置下来,等待时机的成熟。

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责任编辑:张宁